Zmiany legislacyjne w obszarze biopaliw, wynikające z nowych dyrektyw UE
W marcu 2007 roku na posiedzeniu Rady Europejskiej potwierdzono zobowiązanie Wspólnoty co do rozwoju energii ze źródeł odnawialnych na jej terytorium po 2010 roku.
Rada Europejska wyraziła swoje poparcie dla obowiązkowego celu 20%-ego udziału energii odnawialnej w całkowitym zużyciu energii w Unii Europejskiej do 2020 roku oraz obowiązkowego minimalnego celu 10%-ego udziału biopaliw w ogólnym zużyciu benzyny i oleju napędowego w transporcie zrealizowanego w sposób ekonomicznie efektywny do końca 2020 roku. Podstawą prawną realizacji wyżej wymienionych celów są dwie dyrektywy: dyrektywa 2009/30/WE z dnia 23 kwietnia 2009 roku zmieniającą dyrektywę 98/70/WE odnosząca się do specyfikacji benzyny i olejów napędowych oraz wprowadzająca mechanizm monitorowania i ograniczania emisji gazów cieplarnianych oraz zmieniająca dyrektywę Rady 1999/32/WE odnoszącą się do specyfikacji paliw wykorzystywanych przez statki żeglugi śródlądowej oraz uchylająca dyrektywę 93/12/EWG (FQD) oraz dyrektywa 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 roku w sprawie promowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77WE oraz 2003/30/WE (RED).
Dyrektywy RED i FQD stały się podstawą polityki europejskiej w zakresie wdrażania biopaliw i energii ze źródeł odnawialnych. Nowe regulacje prawne zobowiązują przemysł rafineryjny do stosowania biokomponentów i biopaliw spełniających kryteria zrównoważonego rozwoju (KZR), jak również redukcji emisji gazów cieplarnianych (GHG). Powszechnie znany pakiet 3x20 znalazł swoje odzwierciedlenie w dyrektywach poprzez wyznaczenie 20% celów: udziału energii z odnawialnych źródeł do 2020 roku, poprawy efektywności energetycznej oraz redukcji emisji gazów cieplarnianych. Ostatni z wymienionych celów powinien być realizowany m.in. poprzez zastosowanie w sektorze transportowym biopaliw o najwyższym potencjale redukcji emisji GHG. Firmy paliwowe stanęły przed trudnym wyzwaniem, gdyż proponowane w Polsce rozwiązania prawne wskazują, że to głównie one będą odpowiedzialne za realizację tych ambitnych celów. Narzędziem prawnym służącym mobilizacji we wprowadzaniu na rynek biokomponentów i biopaliw jest Narodowy Cel Wskaźnikowy (NCW). Polski NCW jest jednym z najwyższych na tle pozostałych krajów Unii Europejskiej, a tak wysokich kar za jego niezrealizowanie nie ma nigdzie we Wspólnocie. Polski Koncern Naftowy ORLEN S.A. realizując obligatoryjny cel na 2010 rok – 5,75%, wdrożył na rynek 630 tys. ton biokomponentów w tym 200 tys. ton estrów stanowiących samoistne paliwo.
W nadchodzących latach sektor paliwowy czeka ciężka próba, ponieważ NCW będzie sukcesywnie wzrastał, a wraz z nim konieczność wprowadzenia coraz większego wolumenu biokomponentów i biopaliw. Przygotowany projekt Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Narodowych Celów Wskaźnikowych na lata 2011-2016 zakłada następujące poziomy NCW:
2011 r. – 6,20% energ.
2012 r. – 6,65% energ.
2013 r. – 7,10% energ.
2014 r. – 7,55% energ.
2015 r. – 8,00% energ.
2016 r. – 8,45% energ.
Biorąc pod uwagę obecnie obowiązujący stan prawny, poziomy NCW wymienione w projekcie rozporządzenia są właściwie niemożliwe do zrealizowania. Brak nowych wymagań jakościowych dla paliw ciekłych, brak wymagań jakościowych dla węglowodorów syntetycznych oraz stan rozwoju i dostępności nowych technologii biopaliw kolejnych generacji praktycznie uniemożliwia spełnienie wymogów rozporządzenia. W związku z powyższym w trakcie trwających w Ministerstwie Gospodarki konsultacji w zakresie nowych aktów prawnych w obszarze BIO sektor paliwowy stoi na stanowisku, że Narodowy Cel Wskaźnikowy powinien być skorelowany z realnymi, usankcjonowanymi prawnie możliwościami komponowania paliw ropopochodnych z biokomponentami.
Postuluje się obniżenie poziomu NCW lub pozostawienie go na niezmiennym poziomie w przeciągu kolejnych lat.
Ministerstwo Gospodarki przygotowuje również inne nowelizacje aktów prawnych mające na celu implementację zapisów Dyrektyw RED i FQD na grunt prawa polskiego. Należy tu wymienić projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (tzw. mała nowelizacja ustawy biopaliwowej) dotycząca wprowadzenia na rynek paliw B7 (olej napędowy z zawartością do 7% v/v estrów) i E10 (benzyna z zawartością do 10% v/v bioetanolu) oraz projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (tzw. duża nowelizacja ustawy biopaliwowej).
Mała nowelizacja ustawy biopaliwowej ma kluczowe znaczenie ze względu na umożliwienie wdrażania na rynek paliw o wyższej zawartości biokomponentów, a tym samym urealnienie realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego.
Obecnie ze względu na brak regulacji prawnych pozwalających na podwyższenie poziomów komponowania powyżej 5% v/v biokomponentów zarówno w przypadku oleju napędowego, jak i benzyny, firmy paliwowe w tym PKN ORLEN S.A. są zmuszone do wprowadzania na rynek nierentowanego biopaliwa BIO100 (estrów metylowych stanowiących samoistne paliwo). BIO100 dostępne jest w obrocie hurtowym, jak również w sieci detalicznej PKN ORLEN S.A. na 473 stacjach paliw. Istotnym elementem przy sprzedaży BIO100 jest sezonowość tego biopaliwa. Uwzględniając priorytet i wagę stosownej polityki jakościowej w PKN ORLEN S.A., estry używane zarówno do komponowania w oleju napędowym, jak i wprowadzone do obrotu jako samoistne paliwo (BIO100) produkowane są wyłącznie na bazie oleju rzepakowego, co dodatkowo gwarantuje możliwość otrzymania najlepszych parametrów fizykochemicznych finalnego produktu. Należy jednak podkreślić, że koszty zakupu biopaliwa BIO100 są znacznie wyższe, niż cena jego sprzedaży. Cena BIO100, aby wzbudzić zainteresowanie potencjalnych konsumentów, musi być konkurencyjna w stosunku do ceny oleju napędowego. Sytuacja ta wpływa niekorzystnie na rynek biopaliw i biokomponentów w Polsce, dlatego niezbędne jest wprowadzenie paliw z większą zawartością biokomponentów zgodnie z normami jakościowymi. Norma EN228 odnosząca się do jakości benzyn i podająca wymagania dla E10 jest jeszcze na etapie projektu, następnym krokiem musi być jej zatwierdzenie, implementacja wymagań z normy na grunt prawa polskiego i nowelizacja przez Ministra Gospodarki rozporządzenia w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych.
W naszej opinii będzie to możliwe nie wcześniej niż w 2012 roku.
Wprowadzenie regulacji pozwalających na wdrażanie benzyn z zawartością do 10% v/v bioetanolu jednak nie przyczyni się w tak znacznym stopniu do powszechnego stosowania paliwa z większą zawartością bio. Takie paliwo ze zwiększoną zawartością bioetanolu nie wpłynie również w znacznym stopniu na realizację Narodowego Celu Wskaźnikowego. Przyczyną tego będzie wytyczna Unii Europejskiej mówiąca o konieczności zapewnienia dostępności na stacjach paliw benzyn z zawartością do 5% v/v bioetanolu co najmniej do 2013 r. Negatywnie na wdrażanie benzyn E10 wpłynie również wiek pojazdów użytkowanych w Polsce oraz przyzwyczajenie konsumentów, którzy jak należy przypuszczać w większości przypadków będą nabywać paliwo E5. Sytuacja ulegnie zmianie dopiero po 2013 roku, kiedy zniesiony zostanie obowiązek dostępności benzyn E5.
Przygotowywana tzw. duża nowelizacja ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych ma za zadanie transponować na grunt polskiego prawa przepisy wynikające z Dyrektywy o odnawialnych źródłach energii (RED), w tym m.in. dotyczące kryteriów zrównoważonego rozwoju (KZR). Przepisy powinny zostać implementowane do 5 grudnia 2010 roku, nie mniej jednak do dnia dzisiejszego to nie nastąpiło.
Biokomponenty oraz biopaliwa, aby można było je uznać za spełniające kryteria zrównoważonego rozwoju, a tym samym, aby można je było zaliczyć na poczet realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego, muszą posiadać odpowiedni certyfikat. Obecnie brak jest krajowych przepisów w zakresie KZR oraz brak również przybliżonej daty, kiedy mogłyby one wejść w życie. W świetle zapisów Dyrektywy RED po 5 grudnia 2010 roku jedynie biopaliwa i biokomponenty spełniające KZR powinny być liczone do NCW i tylko z tytułu wprowadzenia na rynek takich biopaliw będzie istniała możliwość skorzystania z potencjalnych ulg akcyzowych. W związku z brakiem implementacji przepisów unijnych, sektor paliwowy stoi na stanowisku, że istnieje potrzeba ustanowienia dodatkowego okresu przejściowego, w trakcie którego przyjęto by założenie, że wszystkie biokomponenty pochodzenia europejskiego spełniają KZR.
W obliczu problemów związanych z wdrażaniem zapisów dyrektyw, pozytywnym aspektem jest informacja, że Komisja Europejska (DG ENERGY – Dyrekcja Generalna ds. Energii) na wniosek organizacji rolnych, biopaliwowych, jak również firm paliwowych, oświadczyła, że plony surowców zebranych w 2010 roku, wykorzystanych do produkcji biopaliw, można uznać jako spełniające KZR.
W UE trwają analizy dotyczące możliwości wprowadzenia Pośredniej Zmiany Użytkowania Gruntów (Indirect Land Use Change – ILUC) jako elementu polityki dotyczącej stosowania biopaliw. Pośredni wpływ biopaliw poprzez ILUC na emisję GHG mógłby zostać wykorzystany jako jedno z kryteriów w procesie certyfikacji biopaliw i biokomponentów. W styczniu został opublikowany Raport Komisji Europejskiej na temat ILUC, jednak jego ostateczną konkluzją była konieczność dalszej analizy wpływu ILUC. Analiza będzie obejmowała następujące scenariusze: ograniczenie się do monitoringu; podwyższenie minimalnego poziomu redukcji GHG dla biopaliw; wprowadzenie nowych uwarunkowań w zakresie zrównoważonego rozwoju dla określonych kategorii biopaliw oraz przypisanie określonej wartości emisji GHG do biopaliw, która będzie odzwierciedlała wpływ ILUC. Wyniki oceny zostaną przedstawione nie wcześniej niż w lipcu 2011 roku.
Obecnie podstawowym obszarem rozwoju alternatywnych źródeł energii są biopaliwa I generacji, dzięki którym możliwa jest realizacja wymagań wskazanych w Dyrektywie RED i FQD. Jednak w kolejnych latach ze względu na rosnące wymagania związane ze wzrostem NCW, konieczność wypełnienia zobowiązań wynikających z polityki UE, dostępność surowców oraz aspekty środowiskowe, w tym przede wszystkim konieczność redukcji gazów cieplarnianych, niezbędne stanie się szukanie nowych rozwiązań i taką alternatywą bezspornie są biopaliwa kolejnych generacji (NExBtL, BtL). Wysoce pożądanymi cechami tych biopaliw jest znaczna redukcja emisji GHG oraz wysoka jakość, która umożliwia szybkie wdrożenie ich w sektorze transportu.
Dzisiaj w Polsce nie można wdrażać na rynek węglowodorów syntetycznych, gdyż nie ma przepisów prawa w tym zakresie. W takiej sytuacji opracowywanie strategii w zakresie biopaliw kolejnych generacji oraz podejmowanie decyzji odnośnie inwestycji jest utrudnione. W Ministerstwie Gospodarki przygotowano projekt Rozporządzenia w sprawie wymagań jakościowych dla biokomponentów, w którym to wskazano wymagania jakościowe dla węglowodorów syntetycznych.
Sektor paliwowy pozytywnie oceniał ten projekt i w konsultacjach społecznych wskazywał, że te przepisy prawne pozwolą koncernom paliwowym przygotować się do wdrożenia na rynek biopaliw kolejnych generacji, co w efekcie końcowym usprawniłoby realizację NCW. Wprowadzenie węglowodorów syntetycznych byłoby również korzystne z punktu widzenia użytkowników końcowych, ponieważ jest to produkt wysokiej jakości, kompatybilny z konwencjonalnymi paliwami.
Do notyfikacji Komisji Europejskiej w dniu 25 sierpnia 2010 roku przekazano jednak dokument: Rozporządzenie w sprawie wymagań jakościowych dla biokomponentów, w którym nie zmieszczono pozytywnie ocenianych przez sektor paliwowy wymagań dotyczących węglowodorów syntetycznych. W świetle zaistniałych okoliczności w Polsce nadal brak możliwości wprowadzenia tego rodzaju biopaliw do użycia jako paliwo, a rozwój biopaliw kolejnych generacji oraz wdrażanie innowacji utrudnione. Stawia to polski sektor paliwowy w niekorzystnej sytuacji w stosunku do światowych koncernów paliwowych, które mają określone kierunki działań i strategie w tym obszarze.
Analizując nowe regulacje prawne w obszarze BIO należy podkreślić, iż realizacja NCW w kolejnych latach będzie powodowała duże trudności dla branży paliwowej nie tylko ze względu na brak możliwości wdrożenia na rynek paliw z większą zawartością biokomponentów i biopaliw kolejnych generacji, ale również ze względu na fakt, iż od 1 maja 2011 roku kończy się program pomocy publicznej dla biokomponentów i biopaliw i nie będą już funkcjonowały zwolnienia akcyzowe na dotychczasowych zasadach.
26 listopada 2010 roku Sejm RP uchwalił Ustawę o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją Ustawy budżetowej, którą Prezydent RP podpisał w dniu 13 grudnia 2010 roku. Nowe przepisy zakładają likwidację ulg dla biokomponentów w paliwach ciekłych od 01.05.2011 roku. Ponadto w Ustawie wskazano przepis, który stanowi, że po dniu 1 maja 2011 roku przewidziano obniżenie stawek podatku akcyzowego dla benzyn i olejów napędowych z dodatkiem co najmniej 80% biokomponentów oraz dla biokomponentów stanowiących samoistne paliwa. Stawka na te wyroby ma wynosić 10 zł/1000 litrów. Obniżona stawka ma obowiązywać jednak nie wcześniej, niż od dnia ogłoszenia pozytywnej decyzji Komisji Europejskiej o zgodności pomocy publicznej przewidzianej w tym przepisie ze wspólnym rynkiem i tylko do dnia 31 grudnia 2011 r.
Biorąc pod uwagę złożony proces uzyskania notyfikacji KE, istnieje duże ryzyko braku ulg akcyzowych dla BIO100 po 1 maja 2011 r. Według oceny sektora paliwowego, w przypadku braku zgody Komisji Europejskiej na kontynuację pomocy publicznej dla biopaliw, rozwój tego rynku może ulec zahamowaniu ze względu na brak opłacalności i generowanie dodatkowych kosztów dla klientów końcowych.
Z naszego punktu widzenia brak wsparcia akcyzowego dla biopaliwa BIO85, wbrew założeniom programu promocji biopaliw, eliminuje możliwość wykorzystania tego produktu przez szersze grono użytkowników. W związku z powyższym, środki finansowe z zaproponowanego w ustawie budżetowej funduszu w wysokości 1,5% planowanych wpływów z podatku akcyzowego od paliw silnikowych powinny być m.in. wydatkowane na działania wspierające rozwój biopaliwa BIO85 na rynku polskim.
Analizując rynek paliw w Unii Europejskiej należy zwrócić uwagę, że największe koszty wprowadzania na rynek biopaliw oraz paliw z dodatkiem biokomponentów ponoszą polskie podmioty. Wynika to z faktu, że koszty produkcji biopaliw znacznie przewyższają koszty związane z wytwarzaniem paliw konwencjonalnych oraz z faktu niedopuszczenia do obrotu na polskim rynku oleju napędowego o zawartości do 7% v/v estrów.
Stawia to Polskę w pozycji niekonkurencyjnej wobec pozostałych członków UE, a musimy przy tym pamiętać, że cele w zakresie wdrażania biopaliw są wspólne dla całej UE.
W perspektywie kolejnych lat przed przemysłem rafineryjnym, obok realizacji NCW, stoi kolejne duże wyzwanie związane z koniecznością redukcji emisji gazów cieplarnianych wynikającą z art. 7a Dyrektywy o jakości paliw (FQD). Zgodnie z zapisami prawa unijnego dostawcy paliw będą zobligowani do obowiązkowej, stopniowej redukcji emisji GHG o 6% do 2020 roku w stosunku do poziomu roku 2010. Obecnie na forum europejskim trwają intensywne prace i dyskusje w zakresie wypracowania założeń dla funkcjonowania wspólnego systemu ograniczania emisji gazów cieplarnianych, w których PKN ORLEN S.A. bierze aktywny udział. Warto tu wspomnieć że w wyniku stosowania biopaliw w 2009 roku ograniczono emisje dwutlenku węgla o około 540 tys. ton.
Reasumując, ciężar realizacji ambitnych celów w szeroko rozumianym obszarze BIO spoczywa przede wszystkim na sektorze paliwowym. W opinii PKN ORLEN S.A. we wdrażanie nowej polityki biopaliwowej powinny być zaangażowane również inne obszary polskiej gospodarki. Należy podkreślić, że tylko wypracowanie i wdrożenie odpowiednich rozwiązań legislacyjnych pozwoli zrealizować w kolejnych latach Narodowy Cel Wskaźnikowy. Istnieje pilna potrzeba implementacji przepisów pozwalających wprowadzać na rynek paliwa z większą zawartością biokomponentów, jak również istotne są uregulowania prawne i pomoc finansowa w zakresie biopaliw kolejnych generacji.
Trzeba pamiętać, że przemysł rafineryjny stoi obecnie przed kolejnym ogromnym wyzwaniem, jakim jest konieczność wdrażania biokomponentów i biopaliw spełniających kryteria zrównoważonego rozwoju w całym cyklu życia oraz konieczność redukcji GHG. Wobec tego dzisiejsza rafineria musi w swojej działalności uwzględniać nowe rozwiązania zarówno technologiczne jak i logistyczne produkcji paliw i biopaliw.
