Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej: kasa, instrumenty, efekty (część pierwsza)

Czasami mamy wrażenie, że takie instytucje, jak Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej istnieją „od zawsze”, ale tak nie jest. 20 lat temu w Polsce zmieniło się wiele – żeby nie powiedzieć – wszystko. Wiele zmieniło się także w organizacji ochrony środowiska, wszak to nieprawda, że dopiero wtedy wszystko się zaczęło, a zwłaszcza myślenie o potrzebie ochrony środowiska. Przypomnieć warto kilka dat oraz okoliczności tamtych zdarzeń. 20-lecie skłania nas do dwuczęściowej publikacji na temat zasad działania, stosowanych instrumentów i dorobku ekologicznego NFOŚiGW.
System funduszy dysponuje ogromnymi środkami finansowymi. Z pewnymi modyfikacjami działa 20 lat. Jest rozwiązaniem chwalonym, uznawanym za modelowe, niektóre kraje nam tego zazdroszczą – głównym elementem tego systemu jest Narodowy Fundusz. Nasza publikacja powinna ułatwić Czytelnikom wyrobienie sobie własnego zdania na temat efektywności systemu, którego podstawa ekonomiczna to przecież danina publiczna.



Koncepcja tworzenia Narodowego Funduszu dojrzewała w drugiej połowie lat 80. jeszcze przed decyzjami Okrągłego Stołu – wspomina ówczesny Minister Środowiska (od lipca 1987 r.) prof. Waldemar Michna. Wtedy to sporządzono wieloletni Narodowy Program Ochrony Środowiska Przyrodniczego do 2010 r. Wykazał on, że w wydatkach na ochronę środowiska duży udział stanowić będą środki publiczne. Kwota wydawała się wręcz szokująca.
Powstała zatem potrzeba budowy nowego mechanizmu ekonomicznego tworzenia, pomnażania i wykorzystania środków finansowych na ochronę środowiska.

27 kwietnia 1989 r. – powołanie Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) na podstawie nowelizacji Ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z 1980 r.
15 lipca 1989 r. – początek działalności NFOŚiGW zgodnie z zarządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa
Mechanizm wówczas stworzony przerwał do dziś, przez niektórych jest wychwalany jako wręcz modelowy, ale coraz częściej zwraca się uwagę, że nie jest wystarczający, jeśli poważnie traktować szacunki potrzeb finansowych zawarte w Polityce ekologicznej państwa.
Przyjrzyjmy się zatem, skąd się biorą pieniądze Funduszu i ile ich jest.
W 2008 r. do urzędów marszałkowskich wpłynęło ponad 1788,5 mln zł z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska, przy czym najwięcej (ponad 817 mln zł) to opłaty za ochronę powietrza atmosferycznego i klimatu. Wpływy z tytułu opłat za gospodarkę odpadami wyniosły w 2008 r. ponad 522 mln zł, a za gospodarkę ściekową i ochronę wód prawie 450 mln zł. W 2008 roku z ogólnej kwoty wpływów z tytułu opłat do urzędów marszałkowskich, po podziale dla poszczególnych kategorii funduszy najwięcej uzyskały fundusze wojewódzkie (ponad 711 mln zł) i fundusze gminne (prawie 515 mln zł). Do Narodowego Funduszu przekazano z urzędów marszałkowskich ponad 383 mln zł, a na fundusze powiatowe przypadło prawie 180 mln zł.
Do roku 1998 wpływy z opłat ekologicznych, eksploatacyjnych i koncesyjnych systematycznie rosły osiągając 766,4 mln zł. W 1999 r. nowelizacja ustawy Prawo ochrony środowiska zmieniła podział wpływów pomiędzy fundusze, zmniejszając wpływy do Narodowego Funduszu na rzecz pozostałych funduszy.
Od 2006 r. w strukturze przychodów własnych NFOŚiGW pojawiły się wpływy z opłaty recyklingowej, a od 2007 r. opłaty wynikające z Prawa energetycznego. Od tego momentu podstawowym źródłem wpływów stały się zwroty rat pożyczek i ich oprocentowanie. Wpływy ze zwrotu rat pożyczek systematycznie rosną, chociaż tempo wzrostu, począwszy od 2002 r., uległo zahamowaniu. W 2001 r. wpływy z tego tytułu wyniosły 715,1 mln zł, a w 2007 r. – 783,5 mln zł. W 2008 r. wpływy z tytułu zwrotów rat pożyczek i kredytów były niższe niż w 2007 r. i wyniosły 777,8 mln zł. W latach 2001-2007 następował spadek wpływów z oprocentowania pożyczek. W 2001 r. wyniosły one 344 ,5 mln zł, w roku 2004 – 145 mln zł, a w 2007 r. już tylko 87,3 mln zł. W 2008 r. wpływy z tego tytułu wyniosły 113,4 mln zł i były wyższe niż w 2007 r. o 26,1 mln zł.

Formy dofinansowania

Wydawać by się mogło, że to tylko pożyczki, a zwłaszcza dotacje, ale to nieprawda. Zatem przypomnijmy te formy:

• udzielanie oprocentowanych pożyczek;
• udostępnianie środków finansowych bankom z przeznaczeniem na udzielanie kredytów na wskazane przez Narodowy Fundusz programy i przedsięwzięcia;
• przyznawanie dotacji;
• dokonywanie dopłat do oprocentowania preferencyjnych kredytów bankowych i pożyczek;
• poręczanie spłaty kredytów oraz zwrotu środków przyznanych przez rządy państw obcych i organizacje międzynarodowe, przeznaczonych na realizację zadań ochrony środowiska i gospodarki wodnej;
• przekazywanie środków jednostkom budżetowym;
• nagrody za działalność na rzecz ochrony środowiska i gospodarki wodnej, niezwiązaną z wykonywaniem obowiązków pracowników administracji rządowej i samorządowej.

Procedury

W 2009 roku w Narodowym Funduszu stosowane są dwie podstawowe procedury wyboru przedsięwzięć do dofinansowania: nabór ciągły oraz konkurs. W naborze konkursowym (jest stosowany, gdy oceniane przedsięwzięcia są porównywane między sobą) konstruowana jest lista rankingowa, a wnioski o dofinansowanie oceniane są przez komisję/grupę roboczą. Przy zastosowaniu naboru ciągłego, gdy oceniane przedsięwzięcia nie są porównywane między sobą, o udzieleniu dofinansowania decyduje kolejność złożenia kompletnego wniosku o dofinansowanie w ramach przyjętego limitu środków. Każdy program priorytetowy ma określony budżet i po jego wyczerpaniu wnioski nie będą przyjmowane. W niektórych przypadkach stosowana jest dwuetapowa procedura wyboru wniosków. W takim przypadku wnioskodawca składa wstępny wniosek o dofinansowanie, a po jego pozytywnym rozpatrzeniu, wypełnia i składa wniosek właściwy. Dla przedsięwzięć, gdzie wnioskowane dofinansowanie stanowi pomoc publiczną, dopiero pozytywne rozpatrzenie wniosku wstępnego pozwala na rozpoczęcie przedsięwzięcia.

Bank

Szczególne miejsce w działalności kapitałowej Narodowego Funduszu w ciągu 20 lat zajmuje Bank Ochrony Środowiska S.A. (BOŚ S.A.) powstały w 1991 roku, którego Fundusz jest współzałożycielem i głównym akcjonariuszem. Bank jest jednym z narzędzi, szczególnie przydatnym, kiedy środków brakuje. W Banku jest trochę drożej, ale taniej niż w warunkach braku tego „funduszowego” banku. Obecnie udział NFOŚiGW w kapitale zakładowym BOŚ S.A. wynosi 77,27%. BOŚ posiada ponad 60% udziału w rynku komercyjnego finansowania przedsięwzięć ekologicznych.
W ciągu 18 lat działalności BOŚ S.A. na realizację projektów ekologicznych przeznaczył 8,5 mld zł. W tym okresie, dzięki wsparciu Banku, zrealizowano 29 tys. inwestycji proekologicznych o wartości niemal 30 mld zł. Największy udział mają tu przedsięwzięcia dotyczące ochrony atmosfery (łączna wartość inwestycji, które wspierał BOŚ S.A. w tym sektorze wynosi ok. 21 mld zł). Drugie miejsce zajmuje ochrona wód i gospodarka wodna (6 mld zł), kolejne są przedsięwzięcia związane z ochroną powierzchni ziemi (1,5 mld zł).

Pozostała działalność kapitałowa

Narodowy Fundusz posiada obecnie akcje lub udziały w 57 spółkach. W 43 przypadkach (tzw. pakiet resztkowy) Fundusz został zobowiązany do ich obligatoryjnego przejęcia w trybie Ustawy o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków lub Ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. Akcje i udziały stały się własnością Narodowego Funduszu w drodze zmiany wierzytelności powstałych z tytułu zadłużeń wobec Funduszu za uchylanie się od wnoszenia opłat ekologicznych. Udział NFOŚiGW w kapitale tych spółek nie przekracza kilku procent. W wyniku konwersji wierzytelności z zawartych umów przejęte zostały także akcje spółek notowanych na GPW, takich jak: Stalexport Autostrady S.A. i Centrozap S.A. W „portfelu podstawowym” Narodowego Funduszu jest obecnie 14 spółek, m.in.: Bank Ochrony Środowiska S.A., PEC Geotermia Podhalańska S.A., Geotermia Pyrzyce Sp. z o.o., PWiK WODKAN S.A. w Ostrowie Wielkopolskim (spółka notowana na rynku CeTO), MPEC S.A. w Tarnowie (ciepłownictwo), Kemipol Sp. z o.o. w Policach (koagulanty w technologii oczyszczania ścieków i uzdatniania wody), FUH Eko-Top Sp. z o.o. w Rzeszowie (utylizacja odpadów przemysłowych, sanitarnych i niebezpiecznych).

Linie kredytowe (obsługiwane przez system bankowy) dotyczyły m.in. takich zadań jak:

• budowa małych oraz przydomowych oczyszczalni ścieków,
• budowa kanalizacji sanitarnej,
• zagospodarowanie odpadów,
• ograniczenie emisji spalin poprzez dostosowanie silników wysokoprężnych do paliwa gazowego lub wymiany silników na mniej emisyjne w komunikacji zbiorowej,
• inwestycje w zakresie odnawialnych źródeł energii,
• usuwanie wyrobów zawierających azbest,
• budowa ścieżek rowerowych,
• termomodernizacja,
• uszczelnianie i hermetyzacja przeładunku i dystrybucji paliw,
• inwestycje służące ograniczeniu zużycia energii elektrycznej,
• systemy ciepłownicze,
• budowa lub modernizacja stacji uzdatniania wody.

Przez wszystkie lata działalności dominującą formą finansowania ochrony środowiska stosowaną w Narodowym Funduszu było udzielanie pożyczek. W 2007 roku pożyczki stanowiły ponad 903 mln zł. W 2008 roku finansowanie pożyczkowe wyniosło 946,9 mln zł. Drugą pod względem wielkości pozycją wydatków są środki przeznaczone na bezzwrotne finansowanie ochrony środowiska, które jednakże ze względu na swój wpływ na zmniejszanie majątku funduszu i na utrzymanie rewolwingowego charakteru Funduszu nie mają głównego udziału w finansowaniu. W 2007 roku udzielono dofinansowania w formie dotacji w wysokości ponad 460 mln zł. W 2008 roku odnotowano wzrost finansowania bezzwrotnego do kwoty 881,4 mln zł, tj. o 421,4 mln zł.

Co Fundusz wspiera

Narodowy Fundusz od początku swojego istnienia był jednym z głównych źródeł finansowania dużych inwestycji z zakresu gospodarki wodnej: zbiorników retencyjnych, polderów, jazów i stopni wodnych. Lista już zakończonych a finansowanych przez Narodowy
Fundusz dużych zbiorników wodnych, realizowanych przez RZGW, obejmuje następujące zbiorniki: Wióry na Świślinie, Sosnówka na potoku Czerwonka, Klimkówka na rzece Ropie oraz Kozielno i Topola na Nysie Kłodzkiej. Łączna wartość dofinansowania tych obiektów przekroczyła 206 mln zł. W trakcie budowy jest zbiornik Świnna Poręba, finansowany przez Narodowy Fundusz w latach 2000-2005 (od 2006 r. finansowanie jego budowy przejął budżet państwa). Kwota dofinansowania udzielonego na budowę Świnnej Poręby przekroczyła 192 mln zł. W latach 1994-2006 Narodowy Fundusz dofinansował także budowę zbiornika Nielisz na Wieprzu, a w 1992 r. – zbiornika Cieszanowice w dawnym województwie piotrkowskim (były to zbiorniki realizowane przez Wojewódzkie Zarządy Melioracji i Użytków Wodnych). Łączna kwota dotacji udzielonych przez Narodowy Fundusz na budowę dużych wielozadaniowych zbiorników wodnych wyniosła prawie 410 mln zł. Pojemność dużych zbiorników wybudowanych z finansowym udziałem Narodowego Funduszu pozwoliła na uzyskanie retencji ponad 150 mln m3, a po zakończeniu budowy Świnnej Poręby wielkość ta wzrośnie o kolejne 161 mln m³ wody.
Na liście dużych inwestycji dofinansowanych przez Narodowy Fundusz i realizowanych przez RZGW są także stopnie wodne: Dwory i Smolice na Wiśle oraz jaz Lipki na Odrze. W budowie jest natomiast stopień wodny Malczyce na Odrze. Narodowy Fundusz, który od 2000 roku jest głównym źródłem pokrywania kosztów budowy tego stopnia, przekazał już na ten cel ponad 227 mln zł dotacji. Listę zakończonych inwestycji, dotowanych przez Narodowy Fundusz, należy też uzupełnić o polder Buków na Odrze. Fundusz dotował też realizację prac wstępnych poprzedzających budowę wielkiego polderu Racibórz na Odrze.
W początkach swojej działalności Narodowy Fundusz dofinansowywał inwestycje wieloletnie z dziedziny gospodarki wodnej w wysokości równej środkom budżetowym. W latach 2000-2001 środki NFOŚiGW stanowiły jedyne źródło finansowania 6 dużych inwestycji z dziedziny gospodarki wodnej, natomiast obecnie – z uwagi na zakończenie kilku ważnych przedsięwzięć oraz przejęcie finansowania budowy zbiornika Świnna Poręba przez budżet państwa, dotacje NF są głównym źródłem pokrywania kosztów budowy stopnia Malczyce. Ponadto, w latach 2004-2008, Narodowy Fundusz finansował remont granicznego odcinka Kanału Augustowskiego, przeznaczając na to ponad 19 mln zł. W 2009 roku kontynuowane będą prace remontowe kilku innych obiektów Kanału Augustowskiego, co ma związek z modernizacją i dostosowaniem dla ruchu turystycznego tej wspaniałej, zabytkowej, transgranicznej drogi wodnej.
Od 1991 r. Narodowy Fundusz finansował szereg innych, równie ważnych, choć mniejszych inwestycji, realizowanych przez RZGW. Były to m.in. remonty obiektów hydrotechnicznych, prace regulacyjne, usuwanie i naprawa szkód powodziowych.
Z pożyczek na budowę oczyszczalni i kanalizacji sanitarnej skorzystały setki miast, z terenu całej Polski, położonych w zlewniach głównych rzek i przybrzeżnej strefy Bałtyku, m.in.: Świnoujście, Koszalin, Słupsk, Darłowo, Ustka, Kamień Pomorski, Tczew, Gdynia- Dębogórze i wiele innych miejscowości. Narodowy Fundusz dofinansował rozbudowę oczyszczalni ścieków Gdańsk-Wschód. Środki na jej realizację pochodziły częściowo także z programu PHARE. Inwestycja ta wpływa na poprawę czystości wód przybrzeżnych w Zatoce Gdańskiej oraz stanu środowiska w obrębie Chronionego Krajobrazu Wyspy Sobieszewskiej, terenów rekreacyjnych, plaż, jak również wód powierzchniowych delty Wisły. Z pomocy finansowej Narodowego Funduszu przy budowie i modernizacji oczyszczalni ścieków, sieci wodno-kanalizacyjnej i sanitarnej skorzystały m.in.: Wrocław, Kraków, Łódź, Poznań, Bydgoszcz (na oczyszczalnie „Fordon” i „Kapuściska”), Radom, Lublin, Wałbrzych, Częstochowa, Toruń, a także Warszawa (pożyczka 186,5 mln zł na budowę oczyszczalni „Południe” wraz z układem przesyłowym ścieków).
Budowa kanalizacji sanitarnej w latach 1992-2007, dofinansowanej ze środków NFOŚiGW, przyniosła efekt ekologiczny w postaci oddania do eksploatacji ponad 15 tys. km sieci kanalizacyjnych.
W zakresie ochrony wód Polska od szeregu lat prowadzi aktywną politykę, której celem jest między innymi zapewnienie właściwego stanu zasobów wodnych. Będąc jednym z sygnatariuszy „Konwencji w ochronie środowiska morskiego obszaru Morza Bałtyckiego” z 1974 roku i 1992 roku (tzw. Konwencji Helsińskich), jest zobowiązana do oczyszczania ścieków komunalnych na swoim terytorium w sposób zapewniający usuwanie azotu ogólnego i fosforu ogólnego do poziomu niepowodującego eutrofizacji Bałtyku.
Ze względu na fakt, że niemal cały obszar Polski należy do zlewni Morza Bałtyckiego, ratyfikowanie Konwencji obliguje Polskę do stosowania odpowiedniego oczyszczania ścieków. Dyrektywa 91/271/EWG w sprawie oczyszczania ścieków komunalnych i przyjęte do niej w Traktacie Akcesyjnym okresy przejściowe, nakłada na Polskę obowiązek wyposażenia (w określonych terminach), wszystkich aglomeracji o równoważnej liczbie mieszkańców większej od 2000, w systemy kanalizacyjne dla ścieków komunalnych oraz zapewnienie ich biologicznego oczyszczania. W celu realizacji Traktatu Akcesyjnego został sporządzony przez Ministra Środowiska i zatwierdzony przez Radę Ministrów w grudniu 2003 roku „Krajowy program oczyszczania ścieków komunalnych”, dwukrotnie aktualizowany w 2005 i 2008 roku. Program zawiera wykaz niezbędnych przedsięwzięć w zakresie budowy i modernizacji oczyszczalni ścieków oraz zbiorczych sieci kanalizacyjnych. Realizacja zadań powinna przebiegać etapowo, zgodnie z celami pośrednimi zapisanymi w Traktacie Akcesyjnym, a mianowicie:

W.S.
Opracowano na podstawie okolicznościowego wydawnictwa NFOŚiGW

Część druga tego opracowania opublikowana zostanie w następnym numerze.